La Nuova Sardegna

di GUIDO MELIS

Perché l’Italia, record assoluto tra i principali Paesi, ha avuto in 150 anni 129 governi, cioè – se si esclude la dittatura fascista – una media di circa uno all’anno? Perché, ciononostante, sono rimasti lungamente al potere gli stessi interessi? Perché lo Stato è da noi debole con i forti (“poroso”), ma al tempo stesso è stato la stampella fondamentale e la guida delle due grandi rivoluzioni industriali del Novecento? Perché una società capace di straordinari “miracoli” economici e di costume ha mantenuto e ancora mantiene una struttura statale tanto vecchia e anacronistica? Perché abbiamo oggi una burocrazia tra le più vecchie e tra le meno innovative d’Europa? Un debito pubblico tra i più pesanti e riottosi? Servizi per i cittadini tra i meno efficienti?

A queste e a molte altre domande cerca di rispondere Sabino Cassese nel suo nuovo libro, Governare gli italiani. Storia dello Stato (Il Mulino, 2014, 414 pagine, 28 euro). Cassese è uno dei maestri del diritto amministrativo, giurista di fama internazionale, già ministro della Funzione pubblica nel 1993-94 (governo Ciampi), studioso acutissimo, e da molti anni, degli apparati pubblici italiani. In questo volume offre una sintesi esemplare: mette sotto la lente penetrante della sua analisi il funzionamento del sistema politico e delle istituzioni, ieri ed oggi; e ne svela uno dopo l’altro i molti limiti e le poche, recondite virtù. Soprattutto spiega come i fenomeni degenerativi si sono prodotti, e come dunque li si deve combattere e – se ancora siamo in tempo – debellare.

Il libro, densissimo, si articola in sedici capitoli. Dopo avere delineato lo Stato contemporaneo sotto il profilo della sua storia e della sua polivalente realtà (esistono al mondo 130 Stati, ma difficilmente li si potrebbe classificare tutti in un’unica tipologia), Cassese affronta di petto il caso italiano: come è nato lo Stato unitario? Quale disegno ebbero Cavour (che ideò e realizzò l’unificazione) e i suoi successori, che dovettero misurarsi con un processo di costruzione della nazione ancora tutto in fieri?

Secondo un metodo che gli è congeniale, l’autore guarda poco alle teorie, privilegia l’analisi sul campo: le funzioni, innanzitutto; la loro organizzazione; il loro moltiplicarsi nel tempo. Poche all’inizio, teorizzavano i seguaci di Cavour e ripetono gli storici liberali: in realtà – spiega Cassese – molte di più di quanto non fosse avvenuto in altri Paesi dove la società moderna aveva preceduto e non seguito lo Stato. In Italia no. Da noi fu lo Stato a “fare gli italiani” (la frase, famosa quanto di incerta attribuzione, l’avrebbe pronunciata Massimo D’Azeglio). “Fare l’Italia per costituirla poi”, titola infatti Cassese. “Stato e popolo”, “Il centro nella storia dello Stato”, “La formazione dello Stato amministrativo” sono i titoli dei capitoli successivi: un complesso di leggi fondative regola la costituzione di fatto, realizzando ma anche rimodellando quell’altra costituzione, di diritto, che fu lo Statuto albertino del 1848, immutabilmente vigente nell’epoca liberale e in quella fascista: “costituzione flessibile” e quindi suscettibile d’essere plasmata ma anche deformata dalla legge ordinaria. Come, appunto, avvenne durante la dittatura fascista. E nel frattempo cresce la pubblica amministrazione, il regno eterno di Monsù Travet, intessuto di regolamenti, circolari, ordini di servizio. L’applicazione della legge col filtro di una burocrazia resa ottusa dall’obbedienza gerarchica e dal culto del precedente.

Ma Cassese va oltre. Ecco allora i primi meccanismi finanziari; ecco, agli inizi del Novecento, l’ “amministrazione parallela”: le aziende di Stato, gli enti pubblici.

Cresce anche il potere dei magistrati, dapprima soggetti al governo, poi via via più indipendenti; quindi di nuovo sotto sferza durante il fascismo; infine “liberati” e resi autonomi dalla Costituzione. E il Consiglio di Stato, grande riserva di collaboratori del governo ma anche giudice degli interessi pubblici e, attraverso la sua giurisprudenza, guida e custode dell’amministrazione. E poi la guerra (come incidono le guerre nel modificare lo Stato? Come cambia il rapporto parlamento-governo? Quanto pesano i militari?). E il ruolo decisivo nello sviluppo degli enti di Stato (l’Ina, l’Iri ma anche l’Inps, fulcro delle moderne politiche previdenziali; e la Cassa per il Mezzogiorno, e l’Eni di Mattei). E le privatizzazioni, la riduzione dell’economia mista (oggi a volte invocata, tuttavia).

Una vicenda che si dipana lungo tutti i 150, anzi ormai 153 anni. Non è una storia trionfale, però. Cassese ne svela le molte magagne: uno Stato sociale (che si forma lentamente e si realizza poi, in ritardo ma tumultuosamente, negli anni Sessanta e Settanta) pieno di dislivelli: per esempio troppo sbilanciato sul lato delle pensioni; diritti spesso negati o affermati in leggi mai realizzate; il periodico ritorno di vocazioni autoritarie negli apparati; un iniziale centralismo a parole che nei fatti si traduce nell’eterna contrattazione tra centro e periferie; e poi un autonomismo che tradisce sé stesso (le Regioni come svolta che diventano snodi del sistema politico-burocratico); la razza padrona accampata nei ministeri e nei palazzi che contano; la politica che voracemente assedia lo Stato, se ne impadronisce, lo occupa; l’assenza di un ceto dirigente burocratico forte (come in Francia) e dunque la sua sudditanza rispetto ai partiti; un potere religioso (la Chiesa) che per lungo tempo condiziona lo Stato; ritardi culturali e politici di classi dirigenti che non hanno una loro sede di formazione, reclutate occasionalmente, prive di disegno unitario e di “missione”.

Incombe oggi la globalizzazione – conclude Cassese – . Grande sfida per gli Stati. Perdita di sovranità verso l’alto e verso il basso. Un impellente bisogno di velocità nell’azione, per tener dietro alla rapidità dei tempi. Lo Stato è a un bivio: o cambia velocemente o rischia di perdere la partita.

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