«La corruzione in Italia ormai è un fenomeno culturale»
di Giacomo Mameli
Intervista ad Antonio Merloni che domani sarà a Cagliari per un convegno Troppe leggi e poco chiare: un quadro che mette in difficoltà i funzionari onesti
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Su 180 Paesi al mondo, nel 2014, prima dell'istituzione dell'Anac (Autorità nazionale anticorruzione), l'Italia era a quota 72. Primi in classifica (per corruzione) Somalia e Sud Sudan, in Europa Bulgaria, Romania e Ungheria. I più virtuosi al mondo (punti 180 e 179) sono Danimarca e Finlandia. Francia e Regno Unito scendono di 3 punti. Nel 2018 l'Italia ha recuperato 19 posizioni, passando a 53, nel 2019 è ridiscesa a 51. Non contano solo i numeri. «Il vero problema non è sapere se abbiamo tanta o poca corruzione, sappiamo che è un virus. Il nodo è capire come contrastarla, passando dall'azione penale alla prevenzione» dice Francesco Merloni, presidente Anac dopo Raffaele Cantone. Merloni ne parlerà domani a Cagliari nell'aula “Maria Lai” del Dipartimento di Scienze politiche e sociali. Prima interverranno docenti di varie università (Paola Piras di Cagliari, Enrico Carloni di Perugia e Massimo Occhiena di Sassari).
Nel libro sulla corruzione pubblicato da Routledge, lei parla di un "fenomeno sistemico che pervade la società italiana". Nati col gene-corruzione?
«La corruzione in Italia è evidenziata da studiosi, inchieste, da attività di controllo interno e internazionale. Più che genetico è fenomeno culturale, si lega ad alcuni fattori tipici in Italia: presenza robusta della criminalità di stampo mafioso in alcuni contesti, tradizione di familismo, di consorterie. Ma anche ad alcuni limiti del sistema politico-istituzionale, che tende a leggere i fenomeni spesso con occhio partigiano: la corruzione è grave se riguarda avversari politici, è persecuzione o minimizzata se tocca il proprio schieramento. Il radicamento di pratiche di corruttive (tra cattiva amministrazione e malaffare) spiega perché abbiamo bisogno non solo di un efficace contrasto penale, ma di un approccio organico di tipo preventivo».
Inquadrando l'esperimento italiano con quello internazionale, ne usciamo malconci.
«Una classifica di riferimento è quella di "Transparency International", che valuta la "percezione" della corruzione. Qui l'Italia si colloca in una posizione molto bassa rispetto agli altri Paesi dell'Europa occidentale. È la misurazione più utilizzata ma spesso criticata perché fornirebbe una visione impressionistica. Esistono altri indicatori, di tipo più obiettivo (costo di un’opera pubblica, che tendenzialmente può essere omogeneo e di cui non si spiegano le differenze di costo), o di tipo statistico. Ma la corruzione è un reato difficile da vedere, si dice che è un reato “occulto”, “senza vittime”: se corrotto e corruttore si accordano, chi ha interesse a denunciare? La vittima siamo tutti noi, ma non sappiamo dell’evento. Solo la capacità di indagine della magistratura rivela (e solo a volte) vicende destinate altrimenti a rimanere nell’ombra, non rilevate dalle statistiche giudiziarie».
Eurispes sostiene che l’allarme corruzione, come per il Corona Virus, deriva anche dal fatto di parlarne troppo.
«Non sono d'accordo con questa affermazione. Vogliamo imbavagliare l'informazione? Proprio la rilevazione di Transparency mostra come i Paesi ritenuti a più alta corruzione siano quelli nei quali non c’è una magistratura indipendente né una stampa libera. Nell’ultimo decennio, nel quale di corruzione si è parlato molto (basti pensare all’azione dell’Autorità anticorruzione, alla legge anticorruzione del 2012, alla recente Spazza corrotti) la posizione dell’Italia nella classifica di Transparency è migliorata (di 16 posizioni) e non peggiorata».
Quale impatto può avere un sistema anticorruzione sull'economia e sulla società?
«I dati sul valore della corruzione sono vari e numerosi, stimano importi imponenti del giro di affari. Un valore che si riflette in gran parte sul maggior costo delle forniture, dei lavori pubblici, o nella minore qualità di ponti, gallerie, attrezzature, pasti, e via dicendo. L’economia ne è danneggiata in un modo più preoccupante: sono le imprese peggiori a essere le più competitive se il mercato degli appalti è viziato; sono i meno qualificati a ricoprire cariche pubbliche se i concorsi sono inquinati. Si dice che la corruzione è l’arma degli incapaci: credo sia un’affermazione fondata».
La molteplicità delle leggi italiane, quanto favorisce comportamenti illegali?
«Lo diceva già Tacito: assai corrotto è lo Stato in cui le leggi sono troppe. Sicuramente la complessità crea un disegno opaco nel quale il funzionario onesto è in difficoltà mentre il corrotto trova spazi di incertezza che gli lasciano margini di manovra. Sarebbe però illusorio pensare di semplificare oltre misura, come a volte si tende a fare ad esempio in materia di contratti pubblici per “sbloccare” opere e cantieri. Un’amministrazione più attrattiva, in grado di selezionare con criteri di qualità, sarebbe la migliore risposta per gestire situazioni complesse che interessano investimenti milionari o decisioni pubbliche di grande impatto economico e sociale. La legge, più che “semplice” (che spesso sottintende solo de-regolamentazione che apre la strada a corruzione) dovrebbe essere chiara, e stabile: gli articoli del codice dei contratti contano oltre 280 interventi correttivi nell’arco poco più di tre anni. L'immagine di un’amministrazione che preferisce non fare, si lega molto a questo».
Troppe leggi, troppe scappatoie possibili.
«Le disposizioni che oggi prevedono modifiche ad articoli del codice dei contratti sono in tutto 286, spesso contenute in un unico provvedimento, a partire dal decreto “correttivo”, che ne contiene molte».
Anche in Sardegna più volte, ultimo esempio a Sassari per un appalto riguardante la ristrutturazione di un edificio storico, è stata interessata l'Anac. Ma le decisioni non sono veloci.
«Non parlo di casi specifici. Le amministrazioni chiedono pareri in via prudenziale che potrebbero non chiedere. I pareri sui precontenziosi congiunti li diamo nei trenta giorni previsti, quelli sui precontenziosi singoli entro 60 giorni. Per le richieste di parere generico, in materia di contratti pubblici o altro, non ci sono termini di conclusione. Proprio perché il parere può arrivare dopo qualche mese, l'Autorità ha invitato le amministrazioni a procedere in autonomia. Tra tutti i pareri che vengono richiesti, l'Autorità dà la priorità a quelli che riguardano problematiche di carattere generale».
Si può ricorrere al principio di precauzione per bloccare un corrotto? Le chiavi di casa non le do a un condannato in primo grado per furto.
«Il principio è ormai entrato nel nostro ordinamento con le numerose norme che impediscono a un condannato per reati contro la pubblica amministrazione di accedere e di permanere in incarichi amministrativi».
©RIPRODUZIONE RISERVATA
Nel libro sulla corruzione pubblicato da Routledge, lei parla di un "fenomeno sistemico che pervade la società italiana". Nati col gene-corruzione?
«La corruzione in Italia è evidenziata da studiosi, inchieste, da attività di controllo interno e internazionale. Più che genetico è fenomeno culturale, si lega ad alcuni fattori tipici in Italia: presenza robusta della criminalità di stampo mafioso in alcuni contesti, tradizione di familismo, di consorterie. Ma anche ad alcuni limiti del sistema politico-istituzionale, che tende a leggere i fenomeni spesso con occhio partigiano: la corruzione è grave se riguarda avversari politici, è persecuzione o minimizzata se tocca il proprio schieramento. Il radicamento di pratiche di corruttive (tra cattiva amministrazione e malaffare) spiega perché abbiamo bisogno non solo di un efficace contrasto penale, ma di un approccio organico di tipo preventivo».
Inquadrando l'esperimento italiano con quello internazionale, ne usciamo malconci.
«Una classifica di riferimento è quella di "Transparency International", che valuta la "percezione" della corruzione. Qui l'Italia si colloca in una posizione molto bassa rispetto agli altri Paesi dell'Europa occidentale. È la misurazione più utilizzata ma spesso criticata perché fornirebbe una visione impressionistica. Esistono altri indicatori, di tipo più obiettivo (costo di un’opera pubblica, che tendenzialmente può essere omogeneo e di cui non si spiegano le differenze di costo), o di tipo statistico. Ma la corruzione è un reato difficile da vedere, si dice che è un reato “occulto”, “senza vittime”: se corrotto e corruttore si accordano, chi ha interesse a denunciare? La vittima siamo tutti noi, ma non sappiamo dell’evento. Solo la capacità di indagine della magistratura rivela (e solo a volte) vicende destinate altrimenti a rimanere nell’ombra, non rilevate dalle statistiche giudiziarie».
Eurispes sostiene che l’allarme corruzione, come per il Corona Virus, deriva anche dal fatto di parlarne troppo.
«Non sono d'accordo con questa affermazione. Vogliamo imbavagliare l'informazione? Proprio la rilevazione di Transparency mostra come i Paesi ritenuti a più alta corruzione siano quelli nei quali non c’è una magistratura indipendente né una stampa libera. Nell’ultimo decennio, nel quale di corruzione si è parlato molto (basti pensare all’azione dell’Autorità anticorruzione, alla legge anticorruzione del 2012, alla recente Spazza corrotti) la posizione dell’Italia nella classifica di Transparency è migliorata (di 16 posizioni) e non peggiorata».
Quale impatto può avere un sistema anticorruzione sull'economia e sulla società?
«I dati sul valore della corruzione sono vari e numerosi, stimano importi imponenti del giro di affari. Un valore che si riflette in gran parte sul maggior costo delle forniture, dei lavori pubblici, o nella minore qualità di ponti, gallerie, attrezzature, pasti, e via dicendo. L’economia ne è danneggiata in un modo più preoccupante: sono le imprese peggiori a essere le più competitive se il mercato degli appalti è viziato; sono i meno qualificati a ricoprire cariche pubbliche se i concorsi sono inquinati. Si dice che la corruzione è l’arma degli incapaci: credo sia un’affermazione fondata».
La molteplicità delle leggi italiane, quanto favorisce comportamenti illegali?
«Lo diceva già Tacito: assai corrotto è lo Stato in cui le leggi sono troppe. Sicuramente la complessità crea un disegno opaco nel quale il funzionario onesto è in difficoltà mentre il corrotto trova spazi di incertezza che gli lasciano margini di manovra. Sarebbe però illusorio pensare di semplificare oltre misura, come a volte si tende a fare ad esempio in materia di contratti pubblici per “sbloccare” opere e cantieri. Un’amministrazione più attrattiva, in grado di selezionare con criteri di qualità, sarebbe la migliore risposta per gestire situazioni complesse che interessano investimenti milionari o decisioni pubbliche di grande impatto economico e sociale. La legge, più che “semplice” (che spesso sottintende solo de-regolamentazione che apre la strada a corruzione) dovrebbe essere chiara, e stabile: gli articoli del codice dei contratti contano oltre 280 interventi correttivi nell’arco poco più di tre anni. L'immagine di un’amministrazione che preferisce non fare, si lega molto a questo».
Troppe leggi, troppe scappatoie possibili.
«Le disposizioni che oggi prevedono modifiche ad articoli del codice dei contratti sono in tutto 286, spesso contenute in un unico provvedimento, a partire dal decreto “correttivo”, che ne contiene molte».
Anche in Sardegna più volte, ultimo esempio a Sassari per un appalto riguardante la ristrutturazione di un edificio storico, è stata interessata l'Anac. Ma le decisioni non sono veloci.
«Non parlo di casi specifici. Le amministrazioni chiedono pareri in via prudenziale che potrebbero non chiedere. I pareri sui precontenziosi congiunti li diamo nei trenta giorni previsti, quelli sui precontenziosi singoli entro 60 giorni. Per le richieste di parere generico, in materia di contratti pubblici o altro, non ci sono termini di conclusione. Proprio perché il parere può arrivare dopo qualche mese, l'Autorità ha invitato le amministrazioni a procedere in autonomia. Tra tutti i pareri che vengono richiesti, l'Autorità dà la priorità a quelli che riguardano problematiche di carattere generale».
Si può ricorrere al principio di precauzione per bloccare un corrotto? Le chiavi di casa non le do a un condannato in primo grado per furto.
«Il principio è ormai entrato nel nostro ordinamento con le numerose norme che impediscono a un condannato per reati contro la pubblica amministrazione di accedere e di permanere in incarichi amministrativi».
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